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美国期货市场跨境监管实践及启示
2013-06-03 06:52:03   来源/作者:期货日报 陈建平 卢庆杰   评论:0


  不同国家对期货市场的监管适用不同的法律,监管法律冲突问题是期货市场跨境监管面临的主要问题,需要各国监管机构通过国际协作进行解决。美国监管机构针对境外市场参与者的违规调查目前主要通过双边司法互助协定、双边谅解备忘录和国际证监会组织(IOSCO)框架下成员签署的多边合作备忘录(MMOU)来落实。
 
  对在美国以外市场上市且与美国期货合约密切联系的合约(例如WTI合约)的监管,美国商品期货交易委员会(CFTC)与英国金融服务管理局(FSA)等监管主体建立信息共享机制。对美国投资者参与境外市场,CFTC执行相应的合约备案和参与许可制度。
  
  美国跨境监管合作框架
 
  美国监管机构针对境外市场参与者的违规调查目前主要通过双边司法互助协定、双边谅解备忘录和IOSCO框架下的多边合作来落实。
 
  双边司法互助协定
 
  双边司法互助协定(Mutual Legal Assistance Treaties,MLATS)是各国或地区为有效制裁国际犯罪行为,通过外交途径签订的,具有法律效力的双边协议。MLATS一般包括下列一些内容:司法协助的种类、司法协助请求必须满足的条件、请求执行的方法、允许使用已调取信息的范围,以及拒绝司法协助请求的情形等。
 
  到目前为止,美国已同瑞士、意大利、加拿大、英国、墨西哥、西班牙、中国(2000年)、中国香港等30多个国家或地区签署了司法互助(协助)协定(条约)。这些协定为缔约国(地区)一方证券法在域外适用时获得境外有关当局的协助带来了极大的便利,从而有利于缔约国(地区)之间携手共同打击证券违法犯罪活动与过度投机行为。
 
  然而,由于双边刑事司法协助条约不是专门为国际证券监管合作与协调而量身定做的,存在以下亟待克服的缺陷:第一,刑事司法互助条约必须通过外交途径谈判和议会批准,因而耗时费力。第二,刑事司法协助条约仅适用于刑事犯罪,而且有些还采用“双重犯罪”标准,对于那些在不同国家或地区不一定属于犯罪的证券欺诈行为,诸如内幕交易、虚假陈述、操纵市场、欺诈客户等,证券监管机构和法院无法利用双边条约进行调查取证,不能满足维护证券市场正常秩序的要求。第三,大多数司法协助条约条款概括过于笼统,根据其提供的协助不能有效满足证券监管机构的特定需要。第四,近年来,虽然对被请求方通过司法协助途径获得的证据和信息的使用限制呈现逐步宽松的趋势,但目前各国(地区)签订的刑事司法协助协定仍然对被请求方所获证据和信息的使用作了较为严格的限定,这在一定程度上阻碍了被请求方充分、及时地利用这些证据和信息去打击证券违法犯罪行为。
 
  双边谅解备忘录进行监管合作与协调
 
  为了克服双边司法互助条约的不足,打破国际证券法领域出现的诸多障碍和壁垒,有关国家(地区)的证券监管部门通过签订双边谅解备忘录(Memorandum of Understanding,MOU)来推进国际证券监管合作与协调。
 
  美国证券交易委员会(SEC)是最早通过与其他证券监管机构签订谅解合作备忘录进行监管合作与协调的机构。1982年,SEC与瑞士有关部门签署了《在内幕交易领域确立相互可接受的途径改善国际法律执行的谅解备忘录》,开运用谅解备忘录对跨国内幕交易案件的法律调查提供协助之先河。据统计,国际证监会组织(IOSCO)的会员中,有90个国家或地区的证券期货监管机构签订了约1000多个谅解备忘录。其中,美国的SEC和CFTC与30多个国家和地区的证券期货监管机构签订了90多个谅解备忘录。通过签订双边谅解备忘录,各国(地区)证券期货监管机构在信息分享、跨境执法协助和打击证券违法犯罪等方面进行了有效的合作,促进了各自市场的健康发展。
 
  国际证券监管中的多边合作与协调
 
  随着证券市场国际化进程的日益深化,IOSCO充分认识到MOU在本国证券法跨国执行、各国证券监管机构进行合作中所起的作用,2002年5月创立了多边谅解备忘录(MMOU),推动证券监管的合作与协调,帮助监管者的全球范围内对证券期货市场实施有效监管。
 
  在IOSCO的大力推动下,谅解备忘录现已成为各国(地区)证券监管机构进行双边监管合作与协调的有效方式。近年来,世界各国(地区)通过谅解合作备忘录进行监管合作的主要途径有相互提供已有的信息与文件、协助调查及搜集相关信息和文件、联合视察、采集个人声明及口头证词等。2006年根据MMOU提出的协查请求为520次,2010年这一数字超过1600次。
 
  CFTC的跨境监管实践
 
  在多边合作备忘录(MMOU)框架下执行跨境监管
 
  CFTC于2002年加入IOSCO,并签署了多边合作备忘录(MMOU)。2011年处理了538起国际协查请求(requests and referrals)(见下表),与2010年相比增加了20%。
 
  表:美国监管机构案件国际协查请求的处理数量(单位:起)
  
   
  
  2011年,CFTC完善跨境监管的主要路径有以下几个方面:第一,与欧盟和欧洲议会合作,促使欧洲的监管体制与多德—弗兰克法案的相关政策具有一致性;对于多德—弗兰克法案在跨境监管的应用方面组成圆桌会议。第二,与欧盟委员会、欧洲证券及市场管理局,以及日本、新加坡和中国香港的监管当局组成OTC衍生品技术工作组。第三,梳理多德—弗兰克法案下跨境监管所需要的制度安排,并对接受双重监管的跨境清算机构的监管起草合作备忘录。

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